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用好绩效管理工具 促进PPP高质量发展（第2页）

PPP项目绩效管理贯穿于项目整个生命周期，影响因素多，涉及领域广，不确定性高，专业化强，需要相关部门协同开展工作。若相关部门在绩效管理工作中缺乏统一协调机制、未能各司其职，将会降低PPP绩效管理的效率与效果。

（三）缺乏标准化的行业绩效体系，绩效指标针对性不足

PPP项目涵盖了市政、交通、生态环保、水利、旅游等19个一级行业和领域，不同行业和领域PPP项目产出标准不同，技术特性各异，功能目标千差万别，绩效评价指标的制定应依据项目区域、行业和领域特点“因地制宜，量体裁衣”。目前除了海绵城市等个别领域绩效评价工作有专门的指导规定外，其他行业和领域均尚无明确的指导标准。在PPP绩效评价工作实务中出现了不同类型项目评价指标高度雷同，评价体系千篇一律的情形，未能体现不同行业和领域项目的个性化特点，无法有效发挥PPP绩效评价工作的真实成效。

（四）缺乏动态绩效监控，绩效监测存在空白区

PPP项目绩效管理的核心是建立项目全生命周期的动态管理机制。《操作指引》明确要求PPP项目除了每年一次的定期绩效评价、3～5年的中期评估以及项目移交后的后评价外，还需要对项目进行日常绩效监控。日常绩效监控是对项目日常运行情况及年度绩效目标实现程度进行的跟踪、监测和管理。

部分项目在实操过程中，相关方绩效管理工作落实不到位，主要体现在重建设落地、轻运营管理；重期末绩效评价，轻日常履约、合同管理、绩效监控等，甚至无日常履约和绩效监控。期末绩效评价往往是时点性考核，不能及时反映项目过程履约情况；不考虑全流程动态绩效监控要求，仅以结果为导向的绩效指标体系无法全方位体现PPP合同履约的真实状况，难以对项目起到风险预防、过程纠偏和正向引导作用。

（五）缺乏PPP绩效高度融合，财政预算管理不完善

PPP项目政府支出责任纳入全面预算管理范畴，政府付费和可行性缺口补助项目中政府承担的年度支出责任应与当年项目公司绩效评价结果完全挂钩。财政部门应按照绩效评价结果安排相应支出，项目实施机构应按照项目合同约定及时支付。

项目实际操作中，地方政府操作层面缺乏PPP财政预算管理工作（包括预算申请、补贴核算及支付等）的统一标准与规范流程，还存在财政补贴支付时间节点与PPP项目合同约定不一致、未及时足额落实支出责任等情况，影响了绩效管理工作效率，阻碍了PPP项目的正常运转，降低了政府信用，挫伤了社会资本投资信心，影响了政府信誉。

三、PPP绩效管理良好实践与建议

为构建全方位、全过程、全覆盖的绩效管理体系，在借鉴其他地区PPP绩效管理良好实践的基础上，结合宁夏实际，提出以下建议。

（一）强化绩效管理意识，完善项目基础工作

PPP绩效管理是涉及长周期、多部门、专业化的系统化管理过程，对参与主体管理理念、基础工作、管理工具等提出了高标准严要求。一是加强宣传和培训，提高相关部门绩效管理意识和专业能力。财政部门作为预算管理与PPP监督部门，在推动落实PPP绩效管理工作中可以强化地方政府各部门绩效管理责任意识和职责，通过通报、培训和业务指导等方式，提升相关部门绩效管理责任和水平。二是重视基础工作，按照科学化、精细化以及效率化的理念，充分发挥第三方专业机构作用，从项目前期准备阶段开始，科学规划、充分论证，加强项目实施方案、PPP项目合同等前期文件质量控制与入库管理，提高绩效目标与绩效指标体系设置的合规性、合理性及可操作性。三是积极探索使用数字化管理工具，通过项目管理信息化平台与数据分析工具，对相关部门职责履行情况及项目基础工作开展情况做到全过程跟踪、审核、监控和指导。

（二）建立部门协同机制，形成绩效管理合力

鉴于PPP项目绩效管理的专业性和复杂性，为保障绩效管理工作高效推进，需要相关主体充分发挥各自领域优势，协同开展工作。地方政府可根据当地实际情况建立绩效管理协同机制。一是组建绩效管理领导小组，统筹实施本地PPP项目的绩效管理工作。加强实施机构在绩效目标编报、绩效运营监测、绩效评价中的主体责任，明确发改、财政、审计、税务等相关部门职责，强化政府内部沟通与管理，最大限度发挥各部门协同效应。二是建立政府方与项目公司之间协调机制，发挥政府出资代表监管职能，通过项目公司治理结构、现代化企业管理手段与行政职能的结合，切实参与到项目资金监管与日常绩效监测中，以促进资金合理使用、绩效管理达到预期效果。

（三）探索出台标准化的行业绩效体系，设置“个性化”绩效指标

《操作指引》明确提出：“各级行业主管部门应按照绩效管理相关制度要求，建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系，明确绩效标准。”因此建议各级行业主管部门结合PPP绩效指标应用实际，按照定量为主、定量和定性相结合的原则，探索出台分行业、分领域、分层次的绩效指标体系。项目具体执行过程中，实施机构、财政部门和其他相关部门应参照标准化的绩效指标体系，结合项目实际情况，厘清项目各项指标间的逻辑关系与权重，设置全方位、全过程、全覆盖的“个性化”指标体系，向流程优化要效益，助力PPP项目全生命周期高质量发展。

（四）构建动态化绩效管理体系，加强项目日常过程监控

先监控后评价是一个完整的绩效管理循环的基本流程。绩效评价结果是否客观、公正、全面，一定程度上取决于绩效监控中对项目相关数据资料掌握的及时程度、完整程度和深度。绩效主管部门应当构建动态化绩效管理体系，加强项目日常过程监控。实时跟踪项目的进展情况，在制定绩效评价体系时完善日常绩效监控指标体系，定期或不定期开展日常绩效监控（如制定项目建设进度考核及工程造价过程审核；制定不定期运营情况考核体系），从而保证主管部门在日常绩效监控中能及时对PPP项目绩效目标的实现程度、支出进度及相关管理的各项内容进行监测考量，并对项目状态以及影响项目进展的内外部因素进行及时、连续、系统性的分析，准确地反映项目实施过程中的项目绩效目标和预算执行实现程度，纠正项目运行偏差，促进项目绩效目标顺利实现。

（五）完善PPP财政预算管理，保障PPP项目高效运转

财政预算管理是提升PPP绩效管理效率与效果的机制基础和有效工具。为保障PPP项目高效运转，一是财政部门负责制定并落实PPP项目财政资金支出绩效评价制度，明确财政补贴支付前提、相关手续要求、支付时限、资金使用等内容，对PPP项目政府支出责任的安排、拨付、使用情况进行监督，对PPP项目实施的效果和效率进行跟踪，保证及时足额按项目实际情况落实支出责任，从而提高绩效管理工作效率；二是自治区财政厅利用好PPP综合信息平台与预算管理一体化平台，统一及规范预算编制、指标下达、决算公开等财政管理工作，实现项目绩效“业务流”与“资金流”双向管理；三是要求地方财政部门主动关注项目年度核算、调价、绩效考核、超额收益分配等重要事项，确保财政支出科学合理，保障公共产品和服务的高效供给。

四、结　论

构建全方位、全过程、全覆盖的PPP绩效管理体系是落实全面预算绩效管理的重要内容，是保障PPP实施效果及政府治理体系现代化的重要手段。道阻且长，行则将至，PPP绩效管理需要各方的共同关注、积极探索、合力推进，更好地促进PPP模式服务于经济社会高质量发展。

作者单位：宁夏财政厅