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宁夏县级三保现状影响因素及政策建议（第1页）

宁夏县级“三保”现状、影响因素及政策建议

罗　兵

基层政府“保工资、保运转、保基本民生”是保障群众切身利益的基本要求，也是推动政府履职和各项政策实施的基础条件。宁夏作为经济欠发达地区，自有财力总体较弱，大量支出依靠上级转移支付，基层财政大量财力用于“三保”相关支出。当前宏观经济下行压力不断增大和减税降费政策不断落实的背景下，财政收支矛盾更加突出，县级“三保”保障压力不断加大，尤其需要关注县级财政运行风险。按照财政部统一部署，财政部宁夏监管局结合地方财政运行日常监控调研，与自治区级财政部门进行充分沟通，选择了财政运行比较困难、债务或其他风险较高的3个样本县开展县级“三保”情况调研，深入调查了解宁夏回族自治区县级“三保”与财政运行情况。在此基础上，形成此调研报告。

一、全区县级“三保”总体情况

宁夏财政厅组织对全区29个市县（区）“三保”有关情况进行了测算分析，宁夏监管局结合对全区地方财政运行监控调研掌握的情况，认为当前全区县级“三保”主要有以下两个方面的特点。

（一）从“三保”可用财力来看，可以保障“三保”支出需求

根据测算，2018年全区市、县“三保”支出可用财力为900亿元，按照国家统一保障标准测算，全区市、县“三保”支出需求为339亿元，保障倍数为2。6倍（财力需求），地方“三保”实际执行数为535亿元，保障倍数为1。7倍。从实地调研了解的情况来看，2018年按照国家统一保障标准测算，宁夏监管局实地调研的永宁县、青铜峡市、中宁县保障倍数分别为4。27、3。13、4。10倍；按照3个县“三保”实际支出金额测算，三个县保障倍数分别为1。47、1。46、1。65倍。

（二）从预算安排来看，“三保”支出保障不存在问题

根据测算，2019年，22个县（区）“三保”可用财力预计为609亿元。按照国家统一保障标准测算，2019年，22个县（区）“三保”支出需求为266亿元（其中：保工资105亿元，保运转23亿元，保基本民生138亿元），保障倍数为2。3倍。按照地方实际执行情况统计，22个县（区）“三保”支出为438亿元（其中：保工资155亿元，保运转34亿元，保基本民生249亿元），地方支出需求为国家标准“三保”支出的1。6倍。总体看，各县（区）“三保”财力保障倍数为1。4倍。

宁夏监管局对3个样本县2018年一般公共预算收入情况，剔除一次性收入等因素，充分考虑2019年各项增收和减收因素，对2019年“三保”财力情况、“三保”实际支出需求情况进行预测，3个县2019年“三保”预计可用财力都可以覆盖当年的支出需求，但保障倍数最低的青铜峡市为1。14倍。

二、影响县级“三保”支出保障的主要因素

（一）暂付款规模居高不下，严重挤占库款

宁夏回族自治区自身财力状况弱，对中央转移支付依赖程度高，全区自有财力仅占30%左右。在中央财政的大力支持下，大多数市县（区）“三保”支出都可以得到坚强有力的保障，至少从预算安排来看不会出现大的问题。但同时要看到的是，2018年年末全区市、县暂付款规模为191亿元，2019年末全区市、县暂付款规模预计不会大幅降低，部分市、县不降反增，大量财政资金被长期挤占，给地方财政运行造成困难，也可能直接导致“三保”保障出现风险。以永宁县为例，该县2018年年末暂付款余额为23。92亿元，当年一般公共预算支出为31。17亿元，2019年一般公共预算支出为36。48亿元，以2018年年末暂付款余额测算，暂付款余额占一般公共预算支出的比例分别高达76。7%和65。6%。其余两个县2018年年末暂付款余额分别为11。54亿元和5。69亿元。从宁夏监管局调研了解的情况来看，因暂付款规模大，财政库款无法足额保障“三保”支出需求，部分市、县申请调度库款资金频繁，个别县甚至由于库款不足出现代理银行无法正常清算的情况。

（二）债务还本付息支出逐年加大，财政运行风险不断累积，也给县级“三保”造成很大压力

近年来，随着以前年度发行的地方政府债券逐渐到期，以及新增债券逐年增加，限额内债务还本付息压力逐年加大，预计未来五年限额内债务还本付息年均约200亿元，部分市、县在安排“三保”支出后，已经无法足额安排还本付息。同时，隐性债务主要依靠财政资金化解，部分隐性债务较多的市、县落实隐性债务化解方案存在困难，加上清理民营企业中小企业欠款等，个别市、县年初预算已经无法平衡。一旦财政部取消再融资债券，受支出规模不断加大和收入下降明显等因素影响，未来财政运行风险势将不断积聚，县级“三保”压力将不断加大。

（三）其他刚性支出挤占可用财力，导致有限财力无法满足“三保”支出需求

一是地方安排的部分重点建设项目所需配套资金挤占了大量可用财力，如吴忠市确定在青铜峡市建设黄河奥林匹克体育中心，青铜峡市承担一半建设费用且需要自行筹措资金。截至2018年年末，青铜峡市共投入7亿元，其中财政拨款1。67亿元（其中暂付款0。91亿元），土地出让金2。03亿元，其余全部为债券资金。该项目建设期前后近7年，适逢青铜峡市财政收入大幅下降，给本就紧张的财力带来更大压力，一度出现需要申请临时调度资金发放公务人员工资的情形。二是上级部门出台的政策或布置的重点工作，要求层层配套或者直接投入，挤占可用财力。省直管县财政管理体制下，地级市对下辖县仍负有行政管理职责，市级各部门出台的各类政策要求县级配套或者直接投入，没有资金支持，并辅以考核手段，导致县级财政不堪重负。

（四）财政供养临聘人员数量巨大，财政支出压力倍增

按照国家“保工资”相关政策，单位临聘人员不在保障范围之内。据财政厅初步统计，各市、县财政供养临聘人员多达3。9万人，部分市、县其他人员占地方财政供养人员五成以上。按人均6万元年测算，全区约需增加支出23。4亿元，加剧了财政负担。以中宁县为例，2019年编外人员经费预算达1。19亿元。有的市、县由于历史遗留问题导致编外人员较多，有的单位编制内人员无法满足日常工作需求，只能通过购买服务等方式大量使用编外人员弥补，加上编外人员工资不断提高，支出需求日益增大，财政支出压力倍增。

（五）地方自行出台民生政策加大财政支出压力

调研发现，宁夏回族自治区虽然布置了多次对民生领域过高承诺和过度保障政策清理规范，但由于部分市、县认识不到位，态度不坚决，有些政策未及时清理到位，在本身财力就非常紧张，“三保”压力巨大的情况下，仍然继续执行这些政策，为兑现民生领域过高承诺致使本就突出的财政预算收支矛盾更加尖锐。如永宁县自行出台高中教育阶段免学费等民生领域过高承诺支出政策，县财政局测算如果全部保障年均增加财政负担近0。5亿元。虽然永宁县已经着手进行清理，但清理到位尚需时日。

（六）部分市、县机关事业单位养老保险及职业年金改革配套资金未足额到位，养老基金兑付出现缺口

机关事业单位养老保险改革时，部分市、县前期未足额预留地方配套资金，现一次性落实配套资金难度大，存在一定缺口。一些县区清算补缴机关事业单位养老保险、职业年金地方配套资金缺口较大。还有的县在职机关事业单位人员缴纳的养老保险不足以支付应发放机关事业单位退休人员的退休金，需要县级财政安排财力补足，如中宁县自2019年7月开始，县机关事业单位养老金发放出现缺口，根据中宁县社保局测算全年缺口在4200万元左右。

（七）市、县财政收入增长乏力，收入质量不高，影响“三保”支出保障

受减税降费政策不断落实和宏观经济下行压力不断加大双重影响，2019年，全区市、县地方一般公共预算收入251。1亿元，同比下降20。5亿元，降幅7。5%。当年全区非税收入大幅上升12。9%，而税收收入大幅下降10。3%，导致地方一般公共预算收入中非税收入占比从上年末的31。7%上升至36。8%。收入质量大幅下降，一方面有虚增非税收入的现象存在，另一方面部分非税收入有较高的征收成本，剔除这部分因素后，县级实际可用财力将大幅缩水。实地调研的3个样本县中，永宁县实现地方一般公共预算收入7。17亿元，完成年初预算，但主要依赖非税收入增长，非税收入占一般公共预算收入的比重由2018年的25%大幅上升至46%。中宁县短收0。95亿元，主要是税收收入下降。在自有财力有限的情况下，“三保”等刚性支出需求不断加大，收支矛盾更加突出，财政紧平衡特点更加显现。

三、政策建议

（一）建议财政部进一步完善“三保”支出相关测算标准、统计口径

按照2013年国务院办公厅转发《财政部关于调整和完善县级基本财力保障机制意见的通知》，省级财政部门可以在国家保障范围和标准的基础上，结合地方实际，适当扩大保障范围。实际执行中，各级财政不断出台提标扩面政策，多年累积下来，导致地方实际执行的标准和范围与国家标准存在较大偏差。建议财政部尽快完善“三保”支出测算标准和统计口径，使测算的应保障支出标准更能如实反映地方“三保”实际需求状况。一是在充分考虑当地财政实际的基础上，及时更新部分测算标准，统一测算口径，更加科学地测算“三保”支出相关标准；二是优化下一年度地方可用财力预测、“三保”可用财力预测计算方法，更加准确地预测下一年度基层财政可用财力；三是充分考虑当前机关事业单位退休人员相关支出的管理现状，优化国家测算标准。

（二）建议财政部进一步加大对宁夏财政转移支付支持力度

虽然宁夏各县区尚未出现“三保”支出缺口，但是随着减税降费政策的不断落实，县级财政收入增长乏力、债务还本付息压力不断增加、暂付款居高不下、编外人员刚性支出等问题越来越突出，各县财政越来越依靠上级转移支付来保障本级“三保”支出需求。个别县已经出现“三保”相关支出年初预算安排缺口，通过上级财力性补助使“三保”支出得以保障。建议财政部充分考虑宁夏自有财力弱的实际情况，加大对宁夏转移支付力度，尤其是一般性转移支付支持力度，确保宁夏县级“三保”及时足额保障。

（三）建议地方财政部门进一步用好转移支付政策，确保困难市、县“三保”切实保障到位

宁夏各市、县自有财力普遍较弱，大量支出需求依赖上级转移支付收入予以保障，而目前的财政分配体制下，大量转移支付优先保障南部山区市、县，用于脱贫攻坚以及基本公共服务均等化等支出需求。随着宏观经济下行压力不断加大以及减税降费政策落实等影响，原先自有财力相对较好的市、县财政收入增速放缓，有的市、县甚至出现大幅下降，但现有的财政分配体制无法及时进行调整，使得部分市、县财政运行逐步陷入困境。鉴于上述情况，建议地方财政部门根据财政经济发展形势，研究调整财政分配体制，用好均衡性转移支付和县级基本财力保障奖补资金等转移支付资金，加大对困难市、县阶段性转移支付的支持力度，进一步夯实市、县“三保”财力保障基础。同时督促市、县财政部门进一步落实财政部有关要求，切实提高对县级“三保”的重视程度，将有限的财力优先用于保障“三保”支出需求，确保县级“三保”保障到位。

（四）建议采取有效措施切实防范地方财政运行潜在风险

暂付款问题、地方政府债务、编制外财政供养人员以及“三保支出”外其他刚性支出等增加了地方财政负担，在项目经费中安排工资支出、运转经费等做法也导致财政决算数据失真。建议财政部结合当前地方财政运行特点，督促地方政府采取有效措施，积极化解潜在风险，确保地方财政健康平稳运行。一是在进一步加大对地方暂付款清理督导力度的同时，考虑西部困难地区财政压力逐步加大、5年化解暂付款无法实现的实际情况，在控制存量的基础上，对西部困难地区适当延长化解年限。二是加大对地方政府债务风险防范化解力度，加强地方政府债务管理，对于债务风险较高的市、县，采取有效措施，降低债务风险，必要时启动财政重整，防止引发系统性风险。三是加大对编制外用工的清理力度，逐步解决历史遗留问题，规范管理。四是进一步推进规范省以下财政事权与支出责任，理顺行政管理体制与财政管理体制的关系，根据收入分配和转移支付情况，合理划分支出责任，切实减轻基层财政负担。

（五）建议财政部督促地方政府进一步清理规范民生领域过高承诺和过度保障事项

作为经济欠发达省区，宁夏各市、县主要依靠上级转移支付来保障各项支出需求，在此情况下，以为民办实事为由扩大范围、提高标准出台民生政策，既不符合国家规定也不符合宁夏实际。调研发现，部分市、县前些年陆续出台了一些超越地方财力承受能力的民生支出政策，虽然自治区组织进行了清理规范，但是仍未彻底停止执行，个别市、县情况还特别严重，给本就困难重重的地方财政带来了更大的支出压力。建议财政部督促地方政府组织对地方自行出台的民生领域政策进行系统梳理，对超出标准的进行清理，扩大范围的进行规范，集中有限的财力优先用于保障“基本民生”支出需求，确保地方财政平稳运行。

作者单位：财政部宁夏监管局