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财政推进重大项目政策研究（第1页）

财政推进重大项目政策研究

袁海龙

2020年4月9日，自治区党委常委会会议指出：“项目建设是扩大国内需求、促进经济稳定增长的主要抓手，是调整优化结构、促进产业转型升级的重要载体，是补齐发展短板、促进区域协调发展的客观要求，是增强发展后劲、促进整体实力提升的有效途径，抓发展必须抓项目，抓项目就是抓发展。”目前，在疫情防控和促进经济社会平稳运行并重的形势下，自治区党委审时度势，将项目建设摆在抓发展首位，财政作为政府治理的重要基础和支柱，要充分运用“逆周期调节”手段，以推进财政项目为抓手，精准谋划、多点开花，为确保实现经济社会稳定增长目标不懈努力。财政政策研究中心认真围绕厅党组工作部署，积极厘清新形势下财政项目支持经济的施策思路，做以下初步研究。

一、财政保障项目基本情况

（一）自治区重点项目情况

2020年，自治区重点推进建设的重大政府投资项目（含PPP项目）271个，总投资2555。32亿元，计划完成投资489。77亿元。从项目类型来看，包括交通基础设施项目共34项，总投资1413。34亿元，占重点项目总投入的55。30%；农林水利基础设施项目共42项，总投资654。94亿元，占重点项目总投入的25。63%；社会公共服务项目共61项，总投资142。71亿元，占重点项目总投入的5。55%；市政基础设施项目共76项，总投资210。38亿元，占重点项目总投入的8。22%；生态环保项目共37项，总投资108。91亿元，占重点项目总投入的4。26%；公共安全项目共21项，总投资25。03亿元，占重点项目总投入的1%。

（二）政府项目投资效率与方向选择研究

通过2010—2018年全国30个省数据分析地方政府投资对GDP增长促进作用，根据柯布-道格拉斯生产函数，其线性关系为：lnY=lnA+αlnK+βlnL，模型构建：lnGDPi，t=β0+β1l-1+β2lngovi，t-1+β3lnlabi，t-1+ui+εit

利用固定效应模型检验，一是通过政府投资总量对经济增长回归结果分析得出：目前全国地方政府投资仍然可以促进经济的发展，即全国地方政府投资每变动1%，GDP变动0。1106%。二是局部投资对经济增长回归结果分析得出：东部地区政府投资回归结果显示在10%的水平上不显著（P=0。72），即：东部政府投资过于饱和，对地区经济增长影响不显著。西部省份地方政府投资对经济增长影响在5%水平上显著（P=0。035），即西部政府投资每变动1%，GDP变动0。1403%，高于全国平均水平，应继续加大西部地区政府投资力度。

除政府投资外，影响西部地区经济产出的城镇单位就业人员系数与科技投入对经济正向拉动较为显著。西部省份城镇单位就业人员每变动1%，经济增长变动0。8478%；科技投入每变动1%，GDP变动0。921%。表明城镇就业与科技投入对经济撬动作用是政府投资效果的6倍以上。因此，政府在项目选择上应加大对促进就业和提升科技上的项目投资，发挥重大项目建设对就业拉动和科技提升作用。

二、项目推进的制约因素

（一）优质项目稀缺

当前，基建投资依然是“逆周期”调控的主要抓手，但在宁夏这样的中西部地区，普遍存在经济发展水平和地方财力偏弱、市、县负债压力较大，新增财力用于偿债比例较高。具有良好现金流的优质项目稀缺，2020年全区271个重大项目（含PPP）中交通、农水、市政领域项目投资占85%以上，其中具有良好现金流的8个PPP项目总投资503。27亿元，占比仅为19。7%。而政府在拉动就业和提升科技实力上的项目，如在促进服务业就业，支持发展金融、物流、旅游及餐饮等生产生活性服务业项目；在加快高技术服务业和服务贸易发展，支持资本、技术型制造业及高附加值劳动密集型项目；在吸纳劳动力产业，支持中小企业，扶持小微企业的服务型项目等投资相对较少。地方基础设施建设需求和投资能力的结构性错配，如自治区政府直接投资的65个项目资金缺口占总投资额的50。9%，新建26个项目资金缺口占投资总额比重达56。9%，主要集中在对经济拉动较强的教育、医疗卫生、农水项目上；项目储备谋划和“逆周期”调节力度衔接不够，涉及保就业、保民生等重点领域政府投资比重过低，如教育、医疗、就业及社会保障等社会公共服务项目投资仅占5。55%，政府施策空间还很大。

（二）融资空间受限

近年来，在经济结构调整“去杠杆”“紧信用”背景下，财政发力以结构性减税、基建补短板为主，大基建类、土地、房地产项目融资明显收紧，带动与之相关的金融资产供给明显收缩；新《中华人民共和国预算法》收窄政府融资方式后，受经济下行压力影响，基层政府偿债能力下降，新增债额度有限，债务融资空间已不大。在“旧经济”出清、房地产去库存作用下，安全资产稀缺，社会资金更青睐于“见效快”有“确定性”收益的项目，例如2015年至今宁夏PPP项目中，社会资本介入的项目主要集中在现金流较充足的交通运输和市政工程领域项目，投资占比达85。1%，医疗卫生、生态环保、教育、文体及养老等领域项目投资占比仅11%。

（三）新项目谋划思路约束

新形势下项目谋划，是对政府治理体系和治理能力的一次重要考验。目前，国内疫情影响仍在持续，通过以往常规的财政刺激政策，如“铁公基”式的大量铺摊子、建项目并不能有效解决疫情冲击下的各种经济社会问题。地方政府对当前以数字化、网络化、智能化趋势下的5G网络、数据中心等新基建认识还比较迷茫，对促进服务业发展、产业升级、支持中小微及提升人力资源服务等支持项目理解不深入，在新项目谋划上还延续老基建思路。

三、项目推进思路

（一）基建项目重在结构性升级

通过“新基建”引导激发，在“硬件”项目上，要提前谋划、启动一批政府数字化建设项目和数字化基础设施项目。在提升政府的数字化水平，促进政府职能转变，优化营商环境的同时，还将对本地区数字经济、数字产业形成拉动。在“软件”项目上，完善政府产业引导基金支持方式，引导和鼓励互联网企业围绕生活服务、文化娱乐、教育医疗、交通出行等领域服务创新，全面推动无人服务、远程服务、智能服务、体验式服务等创新模式快速落地，打造数字服务新高地。老基建项目应推进“建设+改造”的结构性升级，结合“生态、智慧、宜居”新型城市建设要求，对城镇基础设施、老旧改造等结构性升级，带动提升社区养老、托育、教育、医疗等公共服务水平。

（二）聚焦新型城镇化和乡村振兴战略补短板降成本项目

2019年宁夏的城镇化率为59。86%（全国60。58%），与世界主要发达国家90%以上的城镇化率相比还有较大提升空间，全区尚有270万农业农村人口，占全区总人口的40%。新型城镇化是人口的城镇化。首先要补齐农村人口城镇化过程中在公共服务领域短板，如教育、医疗卫生、社会保障、就业指导、技能培训等享有公平机会和无差别待遇。实施乡村振兴战略，就要使农村农民在产权交易、市场服务、金融服务、交通基础设施、公共服务等方面与城市发展享有公平机会。同时，财政推进补短板项目还需要与产业、科技、土地、贸易、劳动用工等政策全面协调配合，降低新型城镇化过程中的要素成本，共同推进城乡融合、区域协调可持续发展。