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中央财政转移支付制度框架问题研究（第1页）

中央财政转移支付制度框架问题研究

——兼论转移支付绩效管理制度

缑小平　王　盼

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”这段讲话赋予了中国财政改革两大核心任务，一是建立和完善中央和地方财政关系，二是全面实施预算绩效管理。各级财政部门特别是中央财政积极贯彻落实党的十九大精神，围绕两大核心任务，以建立和规范中央对地方转移支付制度及其绩效管理制度为突破口，改革取得显著成效。

“十三五”期间，中央财政在建章立制的同时，对地方转移支付的规模和结构发生了显著变化，其年均增速超过了中央本级一般公共预算收入年均增速，中央对地方转移支付由原来的一般性转移支付与专项转移支付两轮驱动，转变为以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的新格局。如果将中央对地方转移支付的规模和结构视为“经济基础”，那么中央对地方转移支付制度框架则是“上层建筑”。马克思主义哲学基本原理要求上层建筑一定要适应经济基础，才能促进经济发展。因此，有必要对转移支付制度框架下转移支付现状的适应性进行一些初步评估。笔者通过分析数据，回顾“十三五”期间中央对地方转移支付规模、结构及其变化模式，通过研读已经出台的转移支付制度，总结我国财政转移支付制度建设取得的成效，折射出财政改革发展成效和趋势，同时也发现转移支付制度建设方面存在的一些问题。通过对问题的深入剖析，找到出现问题的症结，从而为解决问题寻找基本思路，最后提出建议。

一、“十三五”期间转移支付情况

目前我国上一级政府对下一级政府的财政补助由税收返还、一般性转移支付、专项转移支付三大类内容构成，其中一般性转移支付又分为财力性转移支付和共同财政事权转移支付。为了便于账务处理和统计，财政部每年颁发的《政府收支分类科目》将上级政府补助下级政府而发生的支出列入转移性支出类别，而将下级政府收到的上级政府补助列入转移性收入类别，统称“转移支付”。即在财政统计中，将税收返还、一般性转移支付、专项转移支付全部归入转移性支出或收入类别，因此本文为了研究的便利，在提到转移支付总规模时，总是包含税收返还、一般性转移支付、专项转移支付方面的内容，以反映转移支付全貌。

“十三五”期间，从中央财政对地方转移支付来看，无论是规模还是结构均发生了较为显著的变化。中央对地方转移支付总额从2015年的55097。5亿元增加到2020年的77225。7亿元，增幅为40。2%，年均增长7。0%，高于同期中央本级一般公共预算收入3。6%的年均增长速度。从转移支付结构看，税收返还、一般性转移支付、专项转移支付占比在2015年为9。1%、51。6%、39。2%，在2020年变为16。6%、73。4%、10。1%（见表1）。

（一）税收返还

税收返还是指1994年以分税制财政体制改革为标志的历次税制改革中，为了维持地方既得利益、减少改革阻力，中央财政按一定基数和比例返还给地方的一部分中央税收，不规定既定用途，由地方按照财力性收入对待，自行安排支出。中央财政对地方税收返还的总规模从2015年的5018。9亿元增加到2020年的12798。1亿元，增加了1。5倍，年均增长20。6%，税收返还占转移支付比重从2015年的9。1%上升为2020年的16。6%。

（二）一般性转移支付

2019年以来，随着中央和地方财政事权与支出责任划分机制的日臻完善，一般性转移支付包括两部分内容：一是原来意义上的一般性转移支付，即可由地方自由支配的财力补助性转移支付，如均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等；二是共同财政事权转移支付，即由中央和地方共同承担财政事权的事项，由中央和地方分别承担财政支出责任，属于中央的支出，由中央财政通过转移支付方式将资金划拨地方。

共同财政事权转移支付按照政府所承担的公共服务职能，可进一步划分为公共安全、教育、科学技术、社会保障、医疗卫生、交通运输、农林水等领域的共同财政事权转移支付。其中相当一部分共同事权转移支付，是由原专项转移支付调整归并而来的。

“十三五”期间，一般性转移支付规模增长迅速。中央对地方一般性转移支付由2015年的28455亿元增加到2020年的56661。7亿元，增加了近1倍，年均增长14。8%，远远高于中央本级一般公共预算收入同期3。6%的年均增长率。中央一般性转移支付占转移支付的比重从2015年的51。6%上升到2020年的73。4%。

（三）专项转移支付

专项转移支付是指上级政府为了实行特定的宏观调控或者为了实现特定的政策目标，而向下级政府下拨的具有专门用途的专项资金。专项转移支付由上级政府规定使用范围、分配办法和分配标准，下级政府按专项转移支付资金管理办法在规定的范围之内使用，不得超范围使用。“十三五”期间，中央财政一边规范和完善中央与地方财政关系，明晰中央与地方财政事权和支出责任，扩大地方财政自主权，一边大力清理整顿专项转移支付，专项转移支付种类和规模大幅度减少，其种类由清理整顿前的300多项减少为当前的20多项，规模由2015年的21623。6亿元下降到2020年的7765。9亿元，仅相当于2015年的13，年均下降18。5%。中央专项转移支付占转移支付的比重由2015年的39。2%下降为2020年的10。1%，表明中央财政清理整顿专项转移支付取得显著成效。

综上所述，“十三五”期间，中央对地方转移支付结构发生了质变，即由原来的一般性转移支付与专项转移支付“两轮驱动”，转变为以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的新局面。

（四）共同财政事权转移支付

共同财政事权转移支付是中央和地方因共同事权而应由中央财政承担的支出责任，通过转移支付方式将中央应承担的资金划拨给地方的制度性安排。2018年1月，国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》；此后，教育、医疗卫生等分领域改革也相继展开，形成了中央和地方财政事权和支出责任划分的初步框架。

按照改革方案，2019年中央和地方共同财政事权与支出责任框架基本建立，共同财政事权转移支付制度平稳运行。这一年中，中央共同财政事权转移支付规模达到31903亿元（见表2），占转移支付总规模和一般转移支付的比重分别为42。9%和57。4%，这表明，在转移支付总规模中，有相当大的一部分属于共同事权转移支付，需要中央和地方分担支出责任，且在中央财政对地方的一般性转移支付中，共同事权转移支付超过了一半。随着改革的深化，共同事权转移支付必将成为转移支付的主角，在转移支付中的地位将会越来越重要。

（五）转移支付分类的再探讨

如前所述，目前转移支付被划分为税收返还、一般转移支付和专项转移支付三个大类，在2019年中央和地方共同财政事权和支出责任框架形成之前，这种划分方法所表示的资金性质是十分明确的，那就是，税收返还和一般性转移支付是地方可以自行支配的财力性补助，而专项转移支付乃是中央规定了专门用途的补助，地方不可以自行支配。2019年之后，在一般性转移支付中，除了原有的财力性补助外，又增加了共同财政事权转移支付的内容，且比重较大（占转移支付总额的42%上下）。

为了厘清各类转移支付资金的性质、有利于制定和完善相应的转移支付管理制度、便于分类核算和统计，改革后有必要对转移支付进行重新分类。初步的建议是，按照转移支付是否规定具体用途分为财力性转移支付和规定用途转移支付两大类（其比重见图4），财力性转移支付进一步划分为税收返还和一般性转移支付，规定用途转移支付进一步划分为共同财政事权转移支付和专项转移支付等（见图5）。

二、解析转移支付制度框架

转移支付制度是明确转移支付资金性质、规范转移支付资金使用范围、分配方式和强化绩效管理的一系列办法或者规定，以保障转移支付资金能够公平公正有序地分配、划拨、使用、核算和评价。分税制财政体制改革后，随着改革的深化和财力的壮大，转移支付制度得到了长足发展，框架日臻完善。考察财政部等部委截至2021年上半年已经颁布的转移支付制度，可以归纳为资金管理制度和绩效管理制度两大类型，在这两大类型下面，各自又可分为综合性管理制度和专门管理制度两个子类（见图6），下面分别予以解析。

（一）资金管理制度